Emendas crescem R$ 170 bi em 10 anos e expõem disputa entre governo, Congresso e STF

De 2015 a 2024, as emendas parlamentares consumiram R$ 173 bilhões a mais do que se tivessem sido corrigidas apenas pela inflação. Uma valorização que, somada ao crescente caráter impositivo de sua execução, levaram-nas ao centro de um cabo de força entre os três Poderes.

Em uma atitude inédita, o presidente da Câmara dos Deputados, Hugo Motta (Republicanos-PB), chegou a dizer em entrevista e em uma reunião fechada que o Congresso não é intocável e que aceitaria discutir um corte na carne.

No STF (Supremo Tribunal Federal), o ministro Flávio Dino relata ações em que sinaliza estar disposto a mexer, inclusive, na obrigatoriedade da execução das emendas -movimento que, segundo parlamentares, ocorre em sintonia com o governo Lula (PT), interessado em recuperar parte da verba de investimentos hoje nas mãos do Legislativo.

O ambiente para mudanças no modelo ganhou fôlego extra com a recente campanha nas redes sociais sobre a taxação de ricos versus pobres, alavancada pelo PT e por governistas e que teve o Congresso como um dos principais alvos. As investigações de corrupção com uso de emendas, sob comando do STF, também impulsionaram o debate.

Por trás das declarações e sinalizações públicas de Motta e Dino, porém, há variáveis que pressionam para que nada mude.

Todo ano, cada um dos 513 deputados federais e 81 senadores têm direito a direcionar verbas do Orçamento da União para obras e investimentos em seus redutos eleitorais.

Até 2013, as emendas parlamentares não tinham caráter impositivo, ou seja, o governo só pagava o que queria e geralmente as usava como moeda de troca por apoio do Congresso.

Com o enfraquecimento político de Dilma Rousseff (PT) em seu segundo mandato (2015-2016), o Congresso iniciou, nas gestões de Henrique Eduardo Alves (MDB-RN) e de (principalmente) Eduardo Cunha (MDB-RJ) na presidência da Câmara, um movimento de aprovação da obrigatoriedade das emendas.

No governo Jair Bolsonaro (PL), que estabeleceu uma aliança com o centrão em troca de apoio parlamentar, os valores explodiram, e o caráter impositivo da execução avançou.

De um empenho (reserva no Orçamento para gasto) de R$ 3,4 bilhões de emendas parlamentares em 2015, o que dava uma média de R$ 5,8 milhões por congressista, o valor saltou para R$ 44,9 bilhões no ano passado, média de R$ 75,6 milhões por parlamentar.

No ano eleitoral de 2026, o projeto da Lei de Diretrizes Orçamentárias reserva R$ 54,2 bilhões para as emendas — 77% desse valor de caráter impositivo, ou seja, de execução obrigatória pelo governo.

Na entrevista em que fez menção à suposta disposição do Congresso de discutir mudanças, Motta afirmou que falava no contexto da defesa de corte de benefícios tributários e de gastos por parte do Executivo.

Na semana que passou, em reunião com representantes do setor privado, voltou a se manifestar nesse sentido, mas, segundo relatos, de forma mais contundente sobre a necessidade de isso se dar em um ambiente de cortes na carne dos três Poderes.

Líderes partidários ouvidos pela Folha nos últimos dias disseram que, por ora, esse debate não existe na Câmara.

Alguns veem nas palavras do deputado apenas um discurso para se opor à campanha das redes de que o Congresso defende ricos e privilégios em detrimento dos pobres.

Outros, que a própria condição colocada de forma mais suave na entrevista e de forma mais contundente na reunião fechada é a senha de que nada vai mudar.

No Congresso, é dada como remotíssima a chance de uma concertação que envolva, por exemplo, o governo aceitando não dar ganho real ao salário mínimo e desvinculá-lo dos benefícios da Previdência, o Judiciário cancelando penduricalhos e o Legislativo abrindo mão do poder conquistado com as emendas impositivas.

Da parte do STF, na transição de Bolsonaro a Lula, no final de 2022, houve o primeiro movimento no sentido de dar um freio ao atual modelo via decisão judicial.

A então presidente da corte, Rosa Weber, suspendeu as chamadas "emendas de relator", as únicas não impositivas, mas que eram usadas pela cúpula do Congresso para obter apoio interno por meio de sua distribuição aos parlamentares. A decisão foi referendada pelos demais ministros da corte.

Além da pressão do Legislativo sobre o novo governo e sobre o STF para afrouxar a medida, o Congresso driblou a decisão transferindo as verbas para as emendas de comissão. Na teoria, a definição do dinheiro seria feita pelas comissões temáticas da Câmara e do Senado. Na prática, continuaram sendo distribuídas por decisão dos parlamentares que integram a cúpula do Congresso.

Indicado em 2024 ao STF por Lula, de quem é aliado e foi ministro da Justiça, Flávio Dino passou a assumir o confronto com o Congresso em relação às emendas.

Ainda em 2024 ele determinou, em decisão monocrática, que o Executivo só poderia executar emendas parlamentares mediante prévia e total transparência, com a abertura de contas específicas para cada verba e a identificação nominal dos parlamentares solicitantes.

A decisão também restringiu a destinação das emendas de comissão. No último dia 27, realizou audiência pública sobre o tema composta majoritariamente por críticos do atual modelo.

No Congresso, há expectativa de que o ministro possa tomar alguma nova decisão sobre o volume e o caráter impositivo das emendas, o que certamente será visto por parlamentares como um ato de Lula feito por meio de seu indicado — nesse contexto, com potencial de ampliar a crise entre os Poderes em torno do assunto.